参与联合国维和是展现中国负责任大国形象的举措之一，中国在非洲的维和行动更是展现中非传统深厚友谊的窗口。如今，维和已经成为中国和非洲在安全领域最重要的合作形式。联合国70年来的维和行动取得了很大成绩，但如今也面临着一些新的变化和问题，从而对中国的维和行动造成了挑战。本文解读了联合国的维和现状，阐释了中国当前维和面临的挑战，并提出相应建议。

本文根据作者在年6月28日大国策智库与上海立信会计金融学院一带一路研究院共同举办的“‘一带一路’与中非关系研讨会”上的发言整理。

李因才

李因才，上海社会科学院国际关系研究所助理研究员。

维和可以说是中国和非洲在安全领域最重要的合作形式。中国现在在非洲的维和投入的人员非常多，、年高峰时期超过人，中国维和部队的80%都派驻在这里。近几年我们在非洲的维和实现了许多突破。年，向马里派出了警卫分队；年，确认了维和行动实施军事作战能力的领域；年，我国首支维和直升机分队参与维和任务，部署在苏丹达尔富尔。所以说在非洲，维和领域是中国和非洲在安全合作过程中的一个非常重要的实践形式。

▲冷战后联合国维和行动与强力授权数量年度对比图

新时期联合国维和行动的变化

今年是联合国开展维和行动70周年，70年来联合国的维和行动取得了很大成就，最近几年联合国的维和处于顶峰期。这里主要谈四个方面问题。

第一方面是维和风险的增加。当前维和行动特派团主要部署在国内冲突态势下。这里面有三层含义：一是联合国的维和目前主要是用来应对国内冲突的。从年到现在，联合国的维和行动执行了71项，其中有51项是用来应对国内冲突的，冷战之后的大部分维和行动都是如此。二是很多维和是部署在持续冲突的环境，导致“无和可维（nopeacetokeep）”。联合国的维和行动现在不是部署在一个冲突后的国家，而是部署在一个持续冲突状态的国家，这种持续冲突导致联合国的很多维和行动是无和可平、无和可维。维持和平现在变成了一种冲突管理，在南苏丹、苏丹和马里等地，都不同程度地存在着这种情况。三是维和面临的威胁来源，包括武装组织、恐怖分子、有组织犯罪、街头帮派、犯罪和政治剥削以及其他各种威胁。有些地方的各种武装派别有一百多个，多数武装派别人数很少，比如在刚果（金），多数在二百人以下。如在马里，国际维和部队面临着恐怖袭击，这对联合国的维和力量来说是非常头疼的。联合国的维和力量到底对这些恐怖分子要不要打击，要不要参与这种反恐，一直存在着很大的争议。可以说维和风险在这三方面体现得都很明显。去年底，联合国刚果稳定特派团前指挥官克鲁兹负责撰写了一份关于联合国维和人员伤亡的报告，报告发布之后，引起了非常大的反响。他的报告表明近些年联合国的维和伤亡是非常严重的，年有56名维和人员遇袭身亡，其中马里维和区伤亡最为严重。

第二方面是维和任务的扩充。维和增加了许多冲突后建设工作，平民保护成为维和核心职责。由于现在很多维和行动是部署在持续冲突中的国家，所以除了维持和平，现在的维和行动还包含建设和平的内容，涉及各种各样的冲突后建设工作，这扩充了传统维和的内容。同时，维和的核心职能也出现了变化，就是现在越来越强调平民保护。总体来看，维和行动的冲突后建设职能的增加和核心职责的变化，导致了维和难度的增加。

第三个方面是维和方式出现军事化的倾向。军事化倾向的主要表现就是在联合国的授权中出现了强力授权现象。联合国近年新部署的维和行动，一般情况下安理会决议中会出现采取一切必要手段和措施的条文，实际上是授权联合国在维和过程中可以正当使用武力，这在以前是不可想象的。下面我制作的这份图表，包含两个量，上面的线是每年维和行动的数量，下面是得到联合国强力授权的维和数量。可以从下面的线中看出得到强力授权的数字是明显上升的。实际上，如年到年，联合国的维和行动有16项，其中有5项是冷战期间延续下来的，5项都是规模比较小的观察行动。假如把冷战期间延续的这5项去掉，剩下这11项新设立的维和行动中，有9项是获得强力授权的，所以维和方式的武力化、强力授权的现象是非常明显的。

第四方面是维和出现较大争议。争议集中两个方面：一是对维和强力授权的争议，二是对维和有效性的争议。强力授权方面，成员国一般对强力授权的必要性没有太大争议，但在什么时候使用武力、多大程度上使用武力争议比较大。如联合国秘书处维和部一般是赞成强力授权的，因为他们认为授权必要时使用武力，可以更好地保护授权任务和维和人员的安全。但实地的维和人员或是派出国一般对强力授权持非常谨慎的态度。因为他们担心可能会遭受对方更大程度的报复，尤其是担心使用武力可能会卷入当地冲突，成为当地冲突中的一个当事方。维和的有效性最近几年也没有很明显上升。美国一直是维和最大的出资方，特朗普上台之后对维和持抨击立场，导致美国维和经费最近两年缩减。以前联合国的维和经费每年保持在70亿美元以上的水平，去年已经出现下降，这直接导致了一些问题的出现，尤其是有些维和任务被压缩，有些任务直接被取消。近一年时间里，16项维和任务中已有3项被取消，其中2项在非洲，这是联合国在维和经费压缩之后经过权衡采取的一个无奈举措。

▲中国维和警察在任务区执行巡逻任务。

中国在联合国维和行动中面临的挑战

上述变化总体上对中国在非洲的维和构成了比较大的挑战，主要体现在三个方面。

第一方面就是伤亡风险。年，在南苏丹和马里，两个月不到时间，有超过30名维和人员伤亡，之后随着维和的改进，人员损失才有所下降。

第二方面是难以承受任务压力，维和的负面效应开始显现。年，南苏丹的政府军和叛军爆发冲突，两派冲突之后，中国的维和团才仓促撤离。之后有一个报告就指责中国没有尽到保护平民的责任，以后我们在这方面可能要面临的压力非常大。

第三方面是强力维和对中国的外交政策将构成重大挑战。针对维和原则，中国强调同意、中立和非自卫不使用武力，这是中国官方原则；而联合国强调同意、公正、非自卫和履行授权不使用武力。首先，两者比较明显的差异是在中立和公正上，中国强调中立，联合国更多是强调公正。二者的区别非常明显，中立就是严守中间立场，不轻易介入冲突；而公正是有一个积极干预的姿态。其次，在实地维和中有些原则也会出现一些变化，比如同意原则。一般来说，维和行动要得到所有冲突方的同意，起码大多数冲突方的同意才能执行，但实际维和中是很难达到的。比如说在刚果（金），大小武装组织有70多个，要得到所有武装组织的同意是非常困难的，所以在实地维和中，要把一些武装派别排除在外，尤其是一些和平进程的破坏者。又比如在南苏丹问题上，在达尔富尔维和中，南苏丹一开始是不同意的，后在外部的压力下才同意联合国进入维和。而联合国的维和人员进入之后，两者之间的冲突、摩擦接连不断，南苏丹政府不断采取阻挠措施，比如在维和人员的行动自由上采取各种各样的限制。这种维和在一定程度上可以说是避开了同意原则。最后，在使用武力上，中国强调非自卫不使用武力，而联合国强调为完成维和任务时也可以使用武力，尤其是在平民受到暴力伤害的时候。这可以说是与中国的外交政策有很大出入。

上述这些变化实际上导致中国在非洲的维和行动规模已经很难再升级了，中国在高峰时期维和人员有多人，最近两年有所缩减，尤其是两个任务区被取消之后，中国现在的维和人员维持在人以上，这个规模也已经非常多了。在非洲，法国的维和军有人左右，美国有多人，但是这两个国家很特殊，像法国，它参加的多数是联合授权下一种单边行动，虽然接受联合国授权，但可以自由行动，而美国得到联合国的授权是非常少的。按照联合国的一个统计数据，中国现在派出的维和部队数量是其他四个常任理事国的两倍，是平均出兵国的三倍，这个数量非常大。考虑到我们现在还在组建人的维和后备人员，未来我们在非洲冲突区的维和人员数字可能会有小幅上升。另一方面，在维和兵种上我们有很多兵种从来没有派出到维和区，像快速反应分队、无人机分队和水面舰艇分队等，希望未来这些兵种可以在非洲维和区发挥应有的效力。

▲中国第4批赴南苏丹维和步兵营官兵举行应急演练。

对中国未来参与维和的建议

对未来维和有三点建议。

第一方面，未来维和可以从派出维和人员向技术、能力援助方面发展。前段时间公安部常务副部长王小洪发表讲话，提出要对驻在国的军警开展培训，这可能成为未来维和发展的一个方向。除了让对方军警到中国培训，也可以在当地进行培训，尤其是利用维和人员轮换期，抽调维和骨干对其军警进行培训。考虑到马上就要召开中非合作论坛北京峰会，我们可以适时地提出一些合作倡议，就双方的培训系统、任务、规模等进行协商。另外在当地警区的军事基地，我们是否可以设立维和办公室或者是联络处，这也是一个可为方面。

第二方面，设立中非和平安全合作基金。目前，联合国在维护非洲和平安全上的基金缺口还是比较大。这主要是因为联合国的维和经费一直比较依赖外部援助，现在的维和经费已经压缩了1/5。因为欧盟的和平基金，尤其是在英国退欧后有所压缩，另外特朗普对维和的态度不积极，导致美国的维和经费也被压缩，这对未来联合国整体和平安全行动会造成非常大的压力。中国在这个方面一直没有一个专门的基金池，主要是通过军援，还有其他一些资金援助，以后可以考虑放到一个基金池中，作为维持未来和平发展的基金。当然，这个规模不会大，重点项目应放在和平维持、和平行动和冲突预防等领域。

第三方面，注重冲突后建设职能的发挥。现在联合国维和中一个非常大的变化就是加入了很多建设职能。在建设和平领域，中国有很多可以发挥的地方：一方面是中国自身的经验，另一方面中国在一些冲突国家有很多资金投入，尤其是搞了很多基础设施建设。现在很多非洲国家面临一个非常大的问题是国家扶持能力不足，而基础设施建设对于这些国家发挥它的扶持能力，从中心到边缘是非常有效和重要的。中国在这方面可以多做一些工作，提出一些倡议。总体来看，我们在发展运输领域做得稍多一些，在冲突后的安全和政治领域，发挥得不够。尽管现在做了一些工作，但是未来在当地警察培训、防务合作和安全部门建设等领域，我们可以重点发展，做得更多、更好。

文章内容不代表中国国防金融研究会、大国策智库观点。

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